城市规划的专业核心竞争力　教条主义还是实事求是？

　　美国城市规划专业的演变
　　简·雅各布斯（JaneJacobs）所著的颇具影响力的《美国大城市的死与生》（TheDeath and Life of Great American Cities，1961）一书，深刻地改变了美国城市规划的专业实践和学科发展。
　　此书据称是美国20世纪三大城市规划巨著之一，另两本著作分别是伊恩·麦克哈格（Ian McHarg）的《自然的设计》（Design with Nature，1969）和凯文·林奇（Kevin Lynch）的《城市意象》（The Image of the City，1960）。
　　现代主义城市规划原则被瞬时推翻，第二次世界大战后的城市规划，被批判成大尺度的空间变化，毫不尊重当地的城市历史社区和传统的空间肌理。充满城市生活的舒适人行道，被经常空无一人的宽广开放空间所取代，古老的历史建筑给现代摩天大楼“让路”，小尺度城市街道被宽阔的多车道大马路所代替。
　　面对雅各布斯所领导的社会运动的严厉批评，诸如丹尼尔·伯纳姆（Daniel Burnham）的“不要做小规划”（make no little plans）和“规划更好的城市”（plan for better cities，1967年发行的美国邮票上的口号，见图1）的现代主义城市规划理念被逐渐放弃。

　　图中的方案体现我们很熟悉的现代主义城市空间尺度和肌理。
　　城市规划原本代表的是一种变革的力量，但它在资本主义市场经济体系中逐渐采取了反市场的立场，特别强调捍卫城市社区（特别是低收入群体）和保护生态环境。重视本土社区现状和城市空间结构，而不推崇前瞻性、大尺度的城市开发和改造。
加拿大英属哥伦比亚大学社区与区域规划学院曾经举办了“规划是什么？”的院内视频竞赛，一段2分钟的视频成为唯一的得奖作品。
　　视频内容对规划界公认的大师（如霍华德、盖迪斯、柯布西埃）及其规划理念进行了批判，并引出简·雅各布斯的一段话，大意是：总体规划通过忽略或压制真实存在的秩序，而创造带着不诚实面具的伪秩序，现代城市规划毁掉了当地居民正在生活其中的传统社区空间。
　　规划是什么？回答是：规划就是如何建立公正和可持续的社区。这个答案当然正确，但是它使规划专业的定义变得很狭窄。可能城市化水平高的国家已经不需要总体规划和概念规划，且英语国家的城市规划师大都不具备设计专业背景，所以城市设计也被建筑师越俎代庖。
　　城市规划似乎失去了不少重要的空间塑造的领域和手段，只能在开展城市社区更新时依据程序所需组织公众参与。但是，社会公益活动团体也可以有效地组织公众参与，不需要太多专业知识，因此，城市规划专业很容易被边缘化。一个美国规划教授（Campanella, 2011）认为，放弃（或缺少）专业核心竞争力，使得美国城市规划成为“无足轻重的专业”（trivial profession）。
　　城市规划的专业核心竞争力
　　城市规划具有国情背景，外人很难评判究竟是什么力量引起了美国城市规划的转型。能够理解城市化国情限定城市规划内涵的关系，所以美国城市规划无可奈何地成为仅仅的公共参与和社区规划而已。唯一令人百思不得其解的是，专业的城市规划居然会被非专业的社会活动家雅各布斯轻易颠覆，成为可有可无的专业。
雅各布斯关于城市规划批评的著作似乎就是那本《美国大城市的死与生》，实际上她至少还写了三本关于经济的著作，分别是《城市的经济》（The Economy of Cities，1970）、《城市与国富论：经济生活的原则》（Cities and the Wealth ofNations: Principles of Economic Life，1984）、《经济的本质》（TheNature of Economies，2000）。
　　记得一位世界银行的前辈说起，当年雅各布斯曾捧着自已的书去世界银行游说她所谓的独特经济理论，经济学家们感觉很惊奇：一个没学过经济学的家庭妇女居然胆敢挑战毕业于世界一流大学的经济学专家。但是经济学界似乎从未有人认真谈论雅各布斯的三本经济学著作，因此挑战无疾而终。
　　（注： 雅各布斯因为结婚生子未能完成大学教育获得本科学位。美国财政部长史蒂文·姆努钦（StevenMnuchin）在2020年达沃斯论坛上建议瑞典中学生社会活动家格雷塔·滕伯格（Greta Thunberg）先去大学念经济学，然后再来讨论低碳运动。低碳经济是个专业领域，不是光靠社会运动就能达到目标。*此处无任何性别歧视、身份歧视。）
雅各布斯当然是一位卓越的、值得纪念的城市规划批评家，但是规划学者也必须反思：为什么城市规划不能像经济学那样不轻易被非专业人士颠覆理念？这是否意味着城市规划专业的核心竞争力很薄弱？
　　美国城市规划专业为何被边缘化？
　　首先：在城市化快速发展期实施的规划实践，没有发展起来类似自然科学中诸如力学理论、电磁理论、黑洞理论，或社会科学的空间经济集聚和分散理论、社会学芝加哥学派的城市亚文化社区理论和城市社会生态理论之类的“科学”规划理论。
　　城市规划确实有许多理念，如“田园城市”、“邻里单位”、人车分流的“超级街区”等，都是被实施的理念，但是所有这些规划理念都没有实现预定的规划目标，没有被实践检验为成功而上升成为反映城市客观规律的“科学”规划理论，理念不是理论。
　　其次：美国的社会制度是大市场、小政府，城市空间管治主要通过自下而上的区划（zoning）来实现，区划编制和修编事关土地产权和土地经济，不由空间设计原则决定。城市规划中的许多重要参数，如容积率、建筑密度、绿化面积、日照间距等，都被融入到区划中成为准则。美国主流社会文化不认同城市建设应该受自上而下、政府主导的城市总体规划的控制（基础设施道路交通除外）。
　　第三：最重要的是，城市规划专业没有为城市化进入存量发展阶段做好充分准备。美国当时的城市化发展水平（1970年73.6%，大规模的城市化增量发展已经结束）已经使得按照现代主义原则大尺度地改造城市旧区非常不合时宜，而保护具有历史内涵的城市建筑和街道空间，成为规划的重要因素，实际上，雅各布斯正是根据自己在城市老街区的生活经历，推翻了美国当时盛行的现代主义城市规划的做法（图2）。

图2： 555 Hudson Street (左二的建筑) 是雅各布斯居住在纽约时的故居，1901年建造，总建筑面积550平方米。在这适合人尺度的历史性老街区环境中，产生了《美国大城市的死与生》这部著作。但是雅各布斯没考虑到的是，保护旧城导致西方左派强烈反对的旧城“高贵化”，2009年，此房屋的交易价是330万美元，在纽约曼哈顿也是相当高的房价，比目前的均价还高出40%以上，不是普通收入居民所能承担。
　　显然，20世纪60年代的美国城市规划已经被教条主义所主导，现代建筑和低建筑密度空间甚至成为一种现代主义的意识形态（图1“更好的城市”）。意识形态不可避免，但是意识形态不能占据规划实践和专业学科的中心地位。
　　如果说，城市化增量发展背景下的规划重点在于空间规划与设计，那么，城市化存量发展背景下的规划更关注空间形态背后的社会、经济、生态等塑造性因素。前者强调自上而下的规范理念，后者重视自下而上的科学精神。
　　城市规划的“黄金规则”是解决城市问题，理论原则的提出是为了指导规划实践解决城市问题。只强调某一理念而不知如何实施，或不知实施后会给城市带来哪些问题，这些不但不能显示出城市规划的专业性，反而会削弱城市规划专业的核心竞争力。于是规划学界的重点开始从规划实践转向城市研究，当前许多权威的英文国际城市研究期刊都是在20世纪70年代前后创立，旨在解决城市问题，实事求是地以城市研究指导城市规划凸显出其重要性。
　　实事求是，而不是教条主义
　　因为国情不同，城市规划面对的城市问题也不同，各国城市研究的重点也应该不同，不应该存在所谓的“放之四海而皆准”的“国际最佳实践”。
不幸的是，大多数英语国家的城市规划从20世纪60年代的现代主义教条走向了今天的反市场、反发展、反全球化的民粹主义意识形态。这种非理性的民粹主义意识形态甚至进入到国际城市研究期刊中，形成规划研究的教条主义，且期刊编辑和西方评审人还试图将民粹主义意识形态“放之四海”。
　　作为亚洲发展中国家的城市研究学者，本人有幸与著名国际城市研究期刊的编辑和匿名审稿人进行交流，发现政治正确超越逻辑推理的普遍现象。定型的教条主义使得学术思考能力和智力水平下降。现提出两个案例，探讨城市研究国际交流面临的意识形态挑战：非正式住房和乡乡差别。
　　3.1 -对于高密度低收入国家，自发的非正式住房作为住房供给模式是否可持续？
　　自发的住房建设普遍存在于许多发展中国家的城市。违反建筑法规或未获得规划许可的自建住房被称为非正式住房，或委婉地称其为大众住房（popular housing）。当民众的住房需求在政府管理的正式框架内不能得到满足时，民众就会自发地解决自己的住房问题。
　　英国建筑师约翰·特纳（John Turner）在20世纪70年代大力推荐民众自助住房和社区自我管理，声称非正式自助住房比政府公共住房或开发商提供的商品住宅更好、更便宜。非正式住房作为自发自助的举措是值得称赞的解决住房问题的方案。
当政府和市场都无法满足低收入群体的住房需求时，自建的非正式住房成为唯一的选项，如以前的城市棚户和当代的“城中村”住房和小产权房就是其中的典型。但是一个关键的问题仍未得到解答，对于土地稀缺且仍处在城市化进程中的发展中国家而言，这是可持续的解决方案吗？
　　显然，非正式住房是一个有价值的研究方向。村庄住房都是村民自发和有机地建设的，使用当地的材料并遵守当地的习俗，在这种情况下的自建住房，必定是最合适、也是各自能够负担得起的选择。
　　然而，在工业化和城市化进程中必须考虑两个突出的因素：持续的城乡人口迁移和人口密度的逐渐提高。为大量新移民提供住房与解决现有城市居民的住房同样重要和迫切。但是非正式住房讨论只关心后者，而忽略了前者处境更为严峻的事实。
人口密度表明了土地的稀缺程度，人口密度高表明土地资源高度短缺，土地稀缺是住房供给的最大制约因素，因此，住房用地必须有效利用。自助自建住房的论述只强调自建模式，完全忽略土地作为住房供应的主要因素。
　　大部分东亚、东南亚国家的城市土地严重短缺，而20世纪六七十年代的自建非正式住房文献，是以拉丁美洲国家的实证调查为基础，而拉美国家的土地稀缺程度远不及亚洲。将拉美发展中国家的经验“普遍化”是学术界的教条主义，有必要在亚洲人口高密度（土地稀缺）、经济低收入（发展中）国家的背景下来讨论非正式住房建设问题。
在人口高密度和快速城市化的背景下（意味着城乡移民不断涌入使城市人口密度持续提高），缺乏规划管治的非正式住房一般是在各自小地块上自建（如宅基地），初期是低层高建筑密度的建成环境，以这种模式建设的皖南徽派建筑的村庄很优美（此类村庄应该有乡规民约式的建设管治，而不是无规划管制）。
　　但是低层高建筑密度模式无法应对大量外来流动人口对住房需求的压力，所以城中村必须提高容积率，于是成为高容积率高建筑密度的建成环境。
　　首先，导致不符合安全规范、不具备公共卫生基本底线的恶劣居住环境。
　　其次，因为是小地块自建，建筑层数无法达到十多层、甚至更高的层数（大城市住宅建筑目前高达80米，土地稀缺所致）。大量非正式住房自建降低土地利用效率，使得地均住房面积没有达到最佳，这也是造成住房价格上升的一个因素，城市新移民的住房负担上升（越南胡志明市案例）。
　　第三，随着非正式住房和商品化住房的同时建设，低收入居民集聚到非正式住房区，中产和高收入阶层居民集聚到商品化住房区，导致城市的社会空间分化隔离。印度尼西亚首都雅加达的住房建设情况就充分体现了这一结论。
　　综上所述，在高密度发展中城市，非正式住房不应成为向低收入居民提供城市住房的可持续解决方案。然而，不少主流英文城市研究期刊不能接受对“非正式住房理论”的批判挑战，认为非正式住房理论是权威，批判非正式住房是政治不正确。
这说明2008年全球金融危机后，左派意识形态已经统治了英语国家的城市研究领域，使之完全丧失了理性分析能力，甚至西方一些所谓的亚洲城市专家也对亚洲发展中国家的城市住房状况视而不见。
　　英国皇室的查尔斯王子看了电影《贫民窟的百万富翁》（Slumdog Millionaire）后，认为印度孟买贫民窟是城市规划的楷模，甚至是西方生活方式的榜样，但是他自己却一直住在皇宫里，不能不说是严重的言行不一。
　　3.2 -“乡乡差别”是否与“城乡差别”一样不公平？
　　社会主义计划经济时代的户籍登记制度有其积极的一面，它确保了在公民之间公平地分配极其有限的社会福利（包括城市公共住房和农村宅基地）和短缺的商品。
　　1958年，我国将户籍分为两类（农业和非农业）之后，出现了城乡差别，当非农户籍（城市户籍）居民所获得的福利和利益远远超过农业户籍（农村户籍）农民所能得到的分配时，城乡不平等就出现了。前者有一系列城市福利，如医疗、教育、退休金等，还包括提供公共住房（实际供不应求），而后者基本上是自给自足，分配宅基地由农民自建住房。
　　自从农村到城市的自由迁徙被限制之后，城乡差别的不平等现象逐渐加剧。限制流动的“无形之墙”彻底阻断了农民迁移城市从而提高生活水平的路径，城乡差别成为中国社会不公正的象征。
　　1978年以来的改革开放政策大幅度改善了农民的生活水平，城乡不平等现象有所缓解。最重要的是，不再禁止农民从农村到城市的自由流动。
　　大规模的农民在城市打工的现象已经成为广泛存在的新社会现象。所以研究户口制度的学者认为户口是社会不平等的根源，为了社会公正，应该取消户口制度。但是最预料不到的变化是随着城市化从中心城市向郊区延伸，发达地区农村非农化迅速发展，近郊农村农民的生活水平大幅度提高，出现“城中村”现象。
　　这些地区的农民甚至拒绝将农村户口转变为城市户口，因为村庄给村民提供了更好的福利。城乡二元户籍制度保持不变，但是城乡差别所对应的所在地利益在发达地区已经出现逆转。城市低收入居民的生活水平远不如郊区农民，农村集体免费获得的集体建设用地和宅基地资源的土地非农收入是一个重要的因素。
　　所以，构成城乡不平等的是户籍所赋予的福利和权利，而不是户籍制度本身。缩小城乡差别的根本在于缩小城乡收入的差距，取消户籍制度并不是关键。
　　位于城市化发达地区工业化郊区的农村，也吸引了大量的外来农民工在此工作和居住，在长江三角洲和珠江三角洲地区不少县级市的流动人口比户籍人口多得多。Guo, Zhu and Liu的实证调查发现，南海昔日的城乡差别已经出现逆转，且产生了新的差别，即村内本地农民与外来农民工之间的收入差距。两者都是农民，所以称之为“乡乡差别”。
　　后来又发现，省际、省域内县际，甚至是县域内村际的农民收入差距也可能很大。“乡乡差别”主要是由村集体建设用地收入在工业乡镇与农业乡镇之间的差别造成并加剧的，因为前者的村庄集体建设用地价值大幅度提高（取决于城市化发展程度），而后者的集体建设用地基本没有价值。
农村土地集体所有制的制度决定了集体土地收入归集体成员所有，不与在乡镇打工的外来农民工分享。如果说这是歧视（如同城市设施不与非户籍居民共享构成歧视），乡村对外来农民工的“歧视”也成为制度化。可能这种“歧视”比城市还严重，农民工是客工，不可能获得当地农村户籍而成为当地村庄成员，而农民工在城市还有机会获得城市户籍。
　　南海所在地农民享受了土地增值，而外来农民工家乡农业乡村的土地没有任何增值，无从享受同等待遇。农民是否应该享受集体土地增值？这是一个重大的研究课题。土地经济学发现，城市土地增值主要是由城市化发展的外部性、基础设施和公共设施投资所引起。公共投入是否可以让个人获利？地租收入本质上是不劳而获，所以我们认为农民集体应该缴税，与社会分享公共投入的收益，同时降低逆转的城乡差别和乡乡差别。
　　不难理解，村集体独享不劳而获的集体土地收益造成了“乡乡差别”。然而不少西方学者还停留在对“城乡差别”和户籍制度的批判阶段，被定型的教条主义所蒙蔽，不理解因为独特的集体土地地租造成的“乡乡差别”，拒绝认识“乡乡差别”，教条主义使得学术思考能力下降。
　　重要的变量
　　发展中国家城市化进程中大量的城乡移民
　　发达国家与发展中国家面对极其不同的城市化挑战，其中一个重要的变量是移民。发达国家国内大规模的城乡迁徙已经结束，只有可控可防的国际移民。发展中国家面临巨量的国内城乡移民。
　　1982年，中国的流动人口是1 150万（占全国总人口的1.1％），2015年，这一数字迅速增长到2.47亿（占全国总人口的18.0％）。就城市化水平而言，2018年，亚洲平均的城市化水平为49.9%，发达国家地区为78.7%。中国作为发展中国家，仍然会有大量的农村人口向城市迁移。
　　另外，中国可供城市化开发利用的土地资源非常稀缺。当土地资源匮乏时，对土地使用权的争夺主要是体现在资源分配的经济、社会和生态问题上。土地最佳利用的经济分析，与社会和生态考量一样重要。扩大城市空间容量对城市容纳快速增长的经济和人口至关重要。对于城市规划而言，重构城市空间、安置城乡移民，与保护生态环境、保留社会空间同样重要。城市规划重构城市空间的作用依然很重要。
　　城市规划的专业精神
　　毋庸置疑，用发达国家的情景判断、决策发展中国家的城市问题是幼稚和荒谬的，发达国家与发展中国家有着不同的城市研究问题。
　　非正式住房可以很好地解决现有低收入居民的住房问题，但是稀缺土地资源的低效率利用提高了新城乡移民城市定居的门槛。“城中村”恶劣的居住环境突破了城市公共卫生和安全居住的底线，正式的规划管治必不可少，特别是人口高密度城市（2019年新冠病毒的流行彰显了城市公共卫生和城市密度底线的重要性）。
　　将正常的旧城改造归结为负面的“高贵化”从而加以否定，这是典型的教条主义，不然，城市如何安置大量的新城乡移民？或者占用更多的稀缺农地作为开发新区？本地的农村社区需要被尊重，但是在城市化进程中排外的村庄是一个需要认真对待的问题。包容的城市化不是一句口号，需要实事求是的认识和措施，“乡乡差别”与“城乡差别”一样不公平。因为不符合外来的教条主义而忽略这一基本国情，是极其无知的表现，也不能推动城市研究的前沿知识发展。
　　规划理念是城市规划的专业创造性思维，但是理念需要经过实践验证才能知道是否符合城市客观规律。
　　20世纪初霍华德提出田园城市理念，随后自已成立公司开发建设两个田园城市，没有预料到的是实施结果并没有达到预设的规划目标，所以不能认为田园城市是成功的规划理念。在田园城市实践基础上，英国政府二次大战后开展的新城建设运动在实践中不断总结修正，经过三代新城规划建设过程后的新城密尔顿·凯恩斯才成为相对成功的规划模式。
　　由此可见，规划理念固然重要，规划实践更重要。规划理念“邻里单位”就是经过实践之后才了解不符合美国人的生活方式。我们从中得到的教训是：不能停留在规划理念而不深入了解城市的客观规律，理念本身不是规划专业的核心。当前又引进不少新规划理念，如“公正城市”、“韧性城市”等，似乎就是口号。我们的规划专业教学似乎对规划实施不太感兴趣，只关注规划方案，不能不说是一个重大缺陷。
　　城市建设实施是验证规划理念的最好手段。如果不推动规划理念的深入和实施，规划理念就是教条，教条不是城市规划的专业核心竞争力。避免城市规划专业边缘化的途径在于科学的、实事求是的实践和研究。专业规划师首先必须有专业精神，而不是随意根据经验提出规划设想和方案，如同医生的专业水平体现在非专业人士无法从事的疾病治疗。