北京全域空间管控思路与启示

　　为避免城乡建设用地遍地开花、无序蔓延，进一步加强对全域空间的管控，2019年北京市出台了《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》（京政发﹝2019﹞7号）（以下简称“管理办法”）。管理办法是我国首个基于“全域管控”目标而制定的地方性法规，为北京市“两线三区”从规划方案到政策工具奠定了法律基础。

　　管理办法内容框架共六章25条，重点阐述了以资源环境承载能力为基础，划定“两线三区”即生态控制线、城市开发边界，生态控制区、集中建设区和限制建设区，并通过明确“两线三区”地位、强化管控要求、突出引导重点、优化调整程序和维护机制等核心内容，实现对全域空间的管制。在生态文明理念下，北京通过统筹划定“两线三区”并制定全域管控的政策工具对当前其它省市县国土空间总体规划的编制以及“三区三线”划定工作具有借鉴作用。

　　借鉴1：强化“三区”差异化管控

　　二是集中建设区强化集约高效，重点是优化空间功能布局。集中建设区包含中心城区、城市副中心、新城、镇中心区以及部分城市功能组团等建设用地集中连片区域。集中建设区严格控制建设用地总量，鼓励区内存量用地更新改造，持续优化建设用地布局、结构、功能。新增城市建设活动原则上均在集中建设区统筹布局，严控城镇建设活动超出集中建设区边界。

　　三是限制建设区强化减地增绿，任务是推动集体建设用地腾退集中。限制建设区包含部分村庄、分散性城镇建设用地、特殊用地、交通水利用地、设施农用地等。限制建设区重点腾退分散低效的建设用地，尤其是位于规划绿地、生态廊道上的低效用地。严格控制限制建设区内的城镇化、工业化活动，并鼓励向集中建设区内转移。

　　一是强化清单管理，实行正面清单准入制度。对生态控制区、限制建设区实行正面清单管理，严格控制各类建设活动对非建设空间的占用和干扰，除对区域有着系统性影响的综合交通设施、公用设施、水利基础设施；不影响生态环境和功能情况下的村庄原住民正常的生产生活设施建设、修缮和改造；符合区域功能定位的旅游服务设施；必要的公园配套设施、生态环境修复工程以及特殊设施和公益性设施等。

　　二是突出程序管理，加大调整审批难度。生态控制线和城市开发边界一经划定和批复后，在规划周期内原则上不得进行调整。确需调整的，办法规定区政府为责任主体，按照“生态优先、占补平衡、布局优化”原则组织评估调整论证工作，须编制评估报告，划定调整方案，公示调整后方案，向市规划自然资源局报送调整申请及附件，经市级部门、专家审查并修改完善后再报市政府批准。通过加大边界调整难度，一方面可提高评估调整的科学性、必要性，另一方面可最大限度防止“换一届党委政府改一次规划”的现象。

　　借鉴3：引导乡村地区高质量发展

　　一是有序推进集中建设区内的乡村城市化。统筹考虑毗邻集中建设区的边缘乡村地区交通基础设施、市政基础设施、公共服务设施的规划建设，提高建筑、设施建造品质，提升人居环境质量，有序引导产业结构、用地结构优化调整。

　　二是分类编制限制建设区内的乡村引导方案。严格按照依法审批的乡镇域空间规划和村庄规划指导区内乡村建设，制定形成远期城市化、改造、保留提升三种类型的引导方案。有序推动区内城乡建设用地减量，增加公共绿地、开敞空间，降低开发强度、建筑规模，提升绿色空间规模、比例。

　　三是严格控制生态控制区内的乡村开发建设。生态控制区内的乡村建设以“保护优先、绿色发展”为前提，因地制宜制定村庄建设方案。影响生态空间保护或存在安全隐患的乡村须全部搬迁，保留村庄须编制村庄规划并制定生态保护策略、措施和具体行动计划，加强生态环境治理，避免对生态环境造成不利影响。

　　借鉴4：预控并加强对集中建设区内非建设空间的管理

　　一是留白与城镇功能相融合的高品质生态空间。鼓励利用集中建设区的非建设用地，如结构性绿地、河流、山体等，为人民提供休闲、娱乐、锻炼、游憩的空间场所，并将其作为对城市功能的重要补充进行留白。这些利用非建设空间资源为市民提供游憩活动的场所不占用城市建设用地指标。

　　二是加强对非建设空间的保护性管理。办法规定市规划自然资源、园林、林业等部门依据职能职责做好绿地、林地、河湖水体等资源类非建设空间的普查、保护、建设、管理工作。市规划自然资源、生态环境、林业等部门对风险类非建设空间的监督管理工作，加强对此类空间的避让性监管，严格管控建设活动。